Erään työtehtävän yhteydessä perehdyin rakennusurakkaan, joka oli hankittu virheellisesti ilman hankintalain mukaista kilpailutusta, vaikka tähän olisi ollut velvoite. Kyse oli kuntakonserniin kuulumattoman, yleishyödyllistä toimintaa harjoittavan yhteisön rakennushankkeesta. Yhteisöllä oli kuitenkin keskeisten vaikuttajien kautta myös suora yhteys kunnan päätöksentekoon, erityisesti tontti- ja kaavoituspolitiikkaan.

Kun ryhdyin asiaa yhteisön hallituksen vastuiden näkökulmasta selvittämään, oli juttu itsessään jo niin vanha, että mitkään hankintalain mukaiset menettelyt eivät voineet enää tulla kysymykseen. Niinpä mahdollisena vahinkona arvioitavaksi tuli lähinnä mahdollinen urakasta maksettu ylihinta ja siitä yhteisölle aiheutunut tappio.

Nopeasti kävi kuitenkin selväksi, että ylihintaa urakasta ei ainakaan ollut maksettu. Pikemminkin päinvastoin. Kohde oli kaikesta päätellen toteutettu joko ilman katetta tai mahdollisesti jopa tappiollisesti. Tilanne oli kiinnostava. Virhe hankintamenettelyssä oli perusteettoman suorahankinnan muodossa kiistatta olemassa, mutta tästä menettelystä olikin vahingon sijasta aiheutunut hyötyä. Halusin luonnollisesti tietää miksi.

Pienen selvittelyn jälkeen ilmeni, että urakan toteuttanut rakennusliike oli pyrkimässä ”tonttirinkiin”, muiden paikkakunnalla jo toimivien rakennusliikkeiden joukkoon. Tonttiringillä tarkoitettiin joukkoa yrityksiä, joille eri maankäytöllisillä ja kaavoituksellisilla ratkaisuilla tai tontinluovutuksilla järjestettiin mahdollisuus kaupalliseen rakennustoimintaan kunnan alueella.

Nyt tarkastelussa ollut rakennushanke olisi ”referenssi”, joka osoittaisi kelpoisuuden päästä vakavasti otettavaksi toimijaksi muiden joukkoon ja siten myös osalliseksi seuraavassa tonttijaossa. Urakkaneuvotteluissa oli tähdennetty, että urakan tilaavan yhteisön toiminta on luonteeltaan yleishyödyllistä ja edullinen urakkahinta hyödyttäisi suoraan kuntaa itsessään sekä yhteisön palveluja käyttäviä kuntalaisia suoraan. Oli myös annettu ymmärtää, että asia muistettaisiin hyvällä. Rakennusliike olikin jälkeen jääneiden kertomusten mukaan osoittanut aulista uhrimieltä urakkaa laskiessaan. Myös hankkeen toteutus meni itsessään hyvin. Kirjoittamaton sopimus vastaisesta yhteistyöstä oli syntynyt.

Maa-, kaavoitus- ja tonttipolitiikka kytkeytyvät kaikissa vähänkään suuremmissa kunnissa tiiviisti yhteen. Ja tämä on myös ymmärrettävää. Kunta tarvitsee raakamaata kaavoitukseen, riittävän vahvoja rakennusliikkeitä aluehankkeita toteuttamaan sekä vakavaraisia toimijoita erilaisen palveluinfran investointeihin. Rakennusliikkeet puolestaan tarvitsevat tontteja rakennettavaksi sekä kaavoja ja kaavamuutoksia olemassa olevaan maavarantoonsa. Sen sijaan julkisten hankintojen sekoittaminen edellä kuvatulla tavoin näihin järjestelyihin on harvinaista.

Maa-, kaavoitus- ja tonttipolitiikkaan liittyvässä yhteistoiminnan tarpeessa ei ole sinänsä mitään kummallista tai negatiivista. Lopputuloksen näkökulmasta järjestely oli myös jokseenkin järkevä ja esimerkiksi yksityisessä hoivarakentamisessa kuviteltavissa oleva kokonaisuus. Kaikki tapahtui sinänsä perustellusti ja hyvästä syystä. Kaikki siis hyvin, ainakin jos unohdetaan julkisen päätöksenteon menoa haittaavat lainsäädännölliset rajoitteet.

Rakennusliikkeen luja usko kyseisen yhteistyön muodostumiseen sai mietteliääksi. Mitään kirjallista sopimusta ei järjestelystä luonnollisestikaan ollut tehty, eikä ehkä olisi kuntaa velvoittavalla tavalla edes voitu tehdä. Koko toiminnan perustana oli rakennusliikkeen suuri luottamus siihen, että muutamat tällä järjestelyllä myötämielisiksi saadut avainhenkilöt saisivat sovitut asiat läpi myös aikanaan virallisessa päätöksenteossa.

Kuten sanottu, yksityisellä sektorilla järjestelyssä ei sinänsä olisi mitään outoa. Referenssit tehdään usein edullisesti ja näissä puuttumaan jäänyt kate leivotaan sisään seuraaviin sopimuksiin. Mutta tuolloin neuvottelukumppanina onkin sopimaan kelpoinen yrityksen edustaja, jonka vastaista päätöksentekoa eivät kovin monet pidäkkeet rajoita. Lähtökohta on, että yritys voi halutessaan noudattaa kuvatun kaltaista sopimusta ja sillä on yleensä tähän myös laaja oikeudellinen velvollisuus. Kunnassa tilanne on tältä osin täysin toisin. Kunnan sopimuksentekoa rajoittavat vastaisen kaavoituksen ja tontinluovutuksen osalta useat tekijät, eikä tehdyn sopimuksen sitovuus ole tältä osin mitenkään selvä. Pikemminkin se on hyvin epävarma.

Kyse oli suuresta rakennusliikkeestä, joka toimi jo entuudestaan laajasti yhteistyössä useiden kuntien kanssa. Niinpä päättelin tässä tapauksessa osoitetun luottamuksen perustuvan käytännössä saatuun kokemukseen. Ilmeisesti näin muodostuneet suhteet olivat yleisesti ottaen toimivia ja kannattavia. Ainakin kyseinen yhtiö päätti ottaa riskin ja luottaa.

Onko asiassa sitten jotain erityistä ongelmaa? Unohdetaan nyt ensin noudattamatta jäänyt hankintalaki. Siltä osin virhe oli selvä. Entäpä muut perusteet ja yleiset harkintavallan rajoitusperiaatteet?

Esittämääni ajatukseen mahdollisesta syrjinnästä minulle vastattiin vetoamalla eräänlaiseen positiiviseen diskriminaatioon. Alueelle tulevaa uutta rakennusliikettä suosimalla rakennusliikkeiden kilpailua itse asiassa tehostettiin ja kartellien riskiä pienennettiin. Ei aivan perusteeton ajatus tuokaan.

Nyt tilanne päättyi siihen, että kunnan tulevaan aika-avaruuteen jäi kellumaan tekemistään odottava päätös. Sen tekeminen on sikäli helppoa, että lopputulos on etukäteen tiedossa. Erään tulevissa tontinluovutuksissa mukana olevan hakijayhtiön on saatava myönteinen päätös. Esittelijän tehtäväksi jääkin vain löytää tämän lopputuloksen oikeuttavat perusteet.

Maankäyttö-, kaavoitus- ja tonttipolitiikkaan kuuluu toiminnan tietty liiketoiminnan kaltaisuus. Intressejä sovitellaan yhteen ja tosiasiassa myös muodollisesti toisiinsa liittymättömiä asioita kytketään ratkaisuissa toisiinsa. Näin on siitä riippumatta, mitkä KHO tai oikeuskirjallisuus lausuvat kunnan kaava- tai tonttiratkaisuja ennalta määräävistä sopimuksista. Tyypillisesti tällainen toiminta on ollut varsin yleisellä, strategisella tasolla tapahtuvaa, mutta kaikesta päätellen ulottuu myös yksittäisiin asiaratkaisuihin.

Mutta mitäs tästä. Kuten todettu, kunta, sen asukkaat sekä yleishyödyllisen yhteisön asiakkaat vain hyötyivät menettelystä. No harm done?

Arveluttamaan jäi ennen kaikkea rannattomaksi koettu, muutamiin avainhenkilöihin liitetty tosiasiallinen valta. Eikä ajatus ole aivan perusteeton. Väljä normatiivinen ja strateginen ohjaus antaa mennen tullen liikkumatilaa järjestää asiat halutulla tavalla. Vaikkapa niin, että kyseinen rakennusliike saa tonttinsa. Tällä kertaa väljyyttä ja harkintavaltaa käytettiin ilmeisesti kunnan eduksi. Epäluuloinen ihminen voisi kuitenkin kysyä, mikä estäisi toimimasta myös toisin?

Kirjoittaja:
Mikko Knuutinen
OTL, RI
kaavoitusoikeuden väitöskirjatutkija
ma. yliopistonlehtori, Tampereen yliopisto
twitter: @knuutinen_mikko
Hallintoakatemia

Pin It on Pinterest

Share This