Päätösvalmistelun sudenkuopat – ja miten välttää ne?

  1. Hallintoasian selvittämisestä vähäsen

Hallintoasian selvittäminen on yksi kaikkein keskeisimmistä tehtävistä, jotta asian lopputulos saadaan muodostumaan oikeusjärjestyksen mukaiseksi. Selvittäminen on tosiasioiden selvittämistä. Tämä hallintoasian käsittelyn vaihe ei ole irrallinen muista tekijöistä. On hahmotettava aineellisen ja menettelyllisen sääntelyn ero. Hallintoasian valmistelu on riippuvainen nimenomaan hallinto-oikeudellisesta aineellisesta lainsäädännöstä, joten valmistelutyö, vaikka onkin menettelyä, kytkeytyy tiivisti yhteen aineellisen puolen kanssa. Aineellinen puoli määrää, mitä selvitetään. Selvitystyön organisointi vaikuttaa selvittämisen laatuun. Selvittäminen tulisi olla järjestetty ammattimaisen, kunnolla koulutetun virkavastuullisen henkilöstön varaan. Ammattitaitoon sisältyy paitsi oikeudellinen ammattitaito, myös hallinnon alueen kokemussääntöjen riittävä hallinta.

Kokemussäännöt ovat alan substanssitiedon hallintaa. Kokemussääntöjen hallinnan turvaaminen on tehtävissä monellakin tavalla. Tärkeintä on, että hallinta on turvattu. Selvitysvastuussa olevan henkilöstön valinnassa pitää olla ratkaisevaa asiaan liittyvä ammattitaito, eivät muut vaikutteet. Tällöin esim. kuntapuolella luottamushenkilöt voivat turvallisemmin luottaa siihen, että heidän ratkaistavanaan oleva hallintoasia on kunnolla selvitetty. Kunnallisilla luottamushenkilöillä on oikeus kokouksessa tehdä oma ehdotuksensa asian ratkaisemiseksi myös aineellisella perustalla ja jos ehdotusta kannatetaan, se päätyy äänestykseen. Se voi näin ollen voittaessaan tulla päätökseksi. On muistettava, että tällaisen ehdotuksen on nojattava tosiasioihin, jotka on selvitysmenettelyssä selvitetty. Tyhjän päällä oleva ehdotus ja siihen mahdollisesti nojaava päätös on ongelmallinen ja monesti lainvastainen. 

Hallintoasian selvittämisen yhteyteen liittyy hallintoasian käsittelyn muita mekanismeja kuten asianosaisten kuuleminen ja lainsäädännön edellyttämien lausuntojen hankkiminen. Usein lainsäädäntö sisältää luetteloita siitä, mitä tietoja on hankittava. Kuulemismenettely on viranomaisen kannalta asian selvittämistä. 

Hallintolaki sisältää sangen yleisluontoiset säännökset selvitysvastuusta. Vastuu on jaettu asianosaisten ja viranomaisen kesken. Kuitenkin asian luonne, selvitystyön eteneminen ja monet muut seikat aiheuttavat, että selvitysvastuu elää asian käsittelyn eri vaiheissa. Hallintoviranomaisella on prosessinjohtovastuu ja käytännössä yleisvastuu siitä, että asia tulee riittävästi selvitettyä. Usein kiistellään valituselimissä, mikä on riittävää. Tähän ei ole yleistä vastausta. Ajatus on ollut, että se riittäisi, minkä perustalta kyetään tekemään oikeusjärjestyksen mukainen päätös. Näyttötaakkasysteemi on yksityisoikeudellista perua eikä sitä ole tarpeenkaan säätää hallintolaissa tai erityislaeissa kovinkaan seikkaperäisesti. Jos selvitysmenettely on ammattimaisissa käsissä, tarmokasta ja ratkaisukeskeistä, sekä oikeusturva-aspekti että selvittäminen itsessään onnistuu yleisesti niin, ettei näyttötaakkapohdinnoille jää juurikaan tilaa, koska selvityspuutteita ei jää. 

Hallintoasian selvittämistä ei pitäisi minkään intressin vuoksi kehittää hajanaiseksi, tempovaksi, byrokraattiseksi, monimutkaiseksi, erilaisista epäolennaisistakin sivutekijöistä riippuvaiseksi. Selvittämistyön pysyminen aineellisen lainsäädännön osoittamassa fokuksessa on turvattava. Selvittämisrauha on tärkeä ja sen turvaaminen tähdellistä. Asian selvittämisvastuu on lopulta toimivaltaisen viranomaisen piirissä, ei esim. erilaisilla erillisintressejä varten perustetuilla asiamiehillä ja sen sellaisilla. 

Hallintoasian selvittäminen lain vaatimalla tavalla on ehkä keskeisin hallintoasian käsittelyn onnistumisen tae. 

 

  1. Riskit ja pulmat

Riskit ja pulmat hallintoasian valmistelussa liittyvät tiiviisti edellä esitettyyn.
Ongelmia voi hyvin kuvata yksinkertaisesti seuraavastikin: 

– ei ole ymmärretty selvitysvaiheen keskeistä asemaa 

– selvittämisen suhdetta aineelliseen normistoon ei ole tunnistettu 

– selvittäminen on organisoitu epäonnistuneella tavalla 

– ammattitaito- ja koulutuspuutteet selvitystyöstä vastaavilla 

– puutteet selvittämisvelvollisuuden ymmärtämisessä konkreettisissa yhteyksissä 

– resurssipula selvitystyössä 

– liiallinen kiire ja tulospaine liittyen ehkä virheelliseen työmaan resurssienhallintaan 

– virheelliset asenteet 

– jopa selvitystyön erilainen häiritseminen ehkä moneltakin taholta 

Hyvä testi selvitystyön onnistumisessa on havaita tehdyn asian selvittämisen koordinaatio päätöksen perustelujen kanssa. Tämä koordinaatio tapahtuu sovellettavan aineellisen lainsäädännön välityksellä. Jos perusteluissa tuntuu olevan ongelmia, usein syy on selvittämisen puutteissa. Tällöin on palattava selvitysmenettelyyn. 

Muutoin otsikosta ilmenevät sudenkuopat voidaan välttää vain ammattimaisella hallintotyöllä. Siispä mitään kikkoja ei ole, eikä niitä pidä olettaakaan. Jatkuva selvitystyöstä vastaavien kouluttaminen on työnantajan vastuulla ja siitä on huolehdittava hyvin. Jokainen hallinnon ala vastaa omasta työstään ja sen laadusta. Jopa jokainen virkavastuulla toimiva vastaa työstään. On muistettava, että kyse on julkisen vallan käytöstä ja virkavastuun kaikki muodot kohdentuvat hallintoasian valmistelutyötä tekeviin niihin yksilöihin, joiden työ voidaan katsoa julkisen vallan käytöksi. Mutta mutta! Ei pidä ajatella niin, että virkavastuu olisi kovinkaan keskeinen asia. Keskeistä on ammattitaito ja sen jatkuva kohentaminen. 

 

  1. Eräs mieltä vaivaava asia

Ensinnä on muistettava, että se, mitä pitää selvittää, riippuu aineellisesta lainsäädännöstä ja muusta normistosta. Ei ole aineellisesta lainsäädännöstä riippumatonta hallintoasiaa. Onpa hallintoasia luonteeltaan minkä laatuinen tahansa, aineellinen lainsäädäntö määrää selvitystehtävän rajat. On selvitettävä niitä tosiasioita, joista aineellisen normiston perustalta hallintoasian lopputulos riippuu. Nykyaikana laajeneva ilmiö on, että yhä enemmän erilainen varsinaisen laintasoisen hallinto-oikeudellisen aineellisen lainsäädännön ulkopuolinen normisto ja jopa oikeudellisesti sitomaton ohjaus ja vaikka millä nimikkeellä oleva aineisto pyrkii määräämään hallintoasian aineellista ratkaisua. Tällainen normisto tai sitomaton aineisto vaikuttaa usein sellaiselta, että se ei ulotu välittömästi selvittämiseen, mutta tarkemman analyysin perusteella havaitsee, että tällaisella aineistolla on usein sittenkin pyritty vaikuttamaan hallintoasian lopputuloksen muotoutumiseen niin, että joudutaan miettimään selvitystehtävääkin.

Käytännössä tämä merkitsee hallintoasian selvitystehtävän lavenemista. Tämä byrokratisoi hallintoasian käsittelyä nykyään alasta riippuen voimakkaastikin ja hidastaa hallinnon toimintaa ilman sanottavaa hyötyä. Tämä ei ole oikeusturvatekijän kannalta hyväksyttävää, vaikka tuon ilmiön perusteeksi esitetään oikeusturvan kohentaminen. Hallinto-oikeudelliset periaatteet ovat sinänsä jo vakiintunutta oikeutta. Perustuslain ja esim. erilaisten kansainvälisten sopimusten merkitystä on yhä voimakkaammin pyritty tuomaan osaksi arkipäivän hallintotoimintaa.  Puhutaan myös soft law -ilmiöstä kuten kaikenlaisista konferenssien papereista, muistioista, mielipiteistä, lausumista ja vaikka mistä, johon pyritään vetoamaan. Olisi tarkoin mietittävä tällaisen aineiston suhdetta hallintoasiaan ja sen selvittämiseen. Tarkoin pitäisi miettiä, minkälaista toimintaa hallinnolta on lupa edellyttää, jos aiotaan samalla pitää kiinni hallinnon tehokkuudesta ja todellisesta oikeusturvasta.  

On kuitenkin syytä havaita se, että hallintoasian ratkaisemisen keskeisin normitaso on tavallisen lain tasoinen aineellinen sääntely. Tämä on erittäin tärkeä lähtökohta, mikäli on tarkoitus pitää suomalainen hallinto toimintakykyisenä. Ei pitäisi pyrkiä nostamaan ratkaisun tasoa kohti yhä abstraktimpaa, monimutkaista ja sanomattoman tulkinnanvaraista normitasoa puhumattakaan muusta vaikuttamaan pyrkivästä aineistosta. Vaarana on oikeuden luonteen ja hallinnon toimivaltajärjestelyjen merkityksen hämärtyminen. Voi olla, että jopa valmistelun mielenkiinto harhautuu sivupoluille, fokus hämärtyy. Samalla, kun tällainen kehitys on omiaan laventamaan selvitystehtävää, sillä on taipumus kaventaa hallintoviranomaisen harkintavaltaa, mikä ei ole ongelmatonta demokratian ja oikeusturvan toteuttamisen kannalta 

Sinänsä tämä ei ole uutta. On ollut aikaisemminkin tämän tyyppistä ajattelua ja pyrkimyksiä mm. realististen ja sosiologisten oikeustieteellisten koulukuntien piirissä. On esim. nähty oikeutena kaikki yhteisössä vallitseva normijärjestys. Tällaisten näkemysten vaarana on, että kadotetaan oikeuden ja valtion erityisluonteen havaitseminen. Kadotetaan myös näkymä oikeuden ja valtion keskinäisyhteyteen. Aletaan nähdä jopa erilaisten yksityisten toimijoiden sisäiset säännöt yleisesti sitovana oikeutena. Silloin ollaan jo joron jäljillä. 

Joka tapauksessa edellä esitetyn kehityksen vaarat on tunnistettava. Tässä en halua luetella julkisen vallan systeemissä olevia mielestäni huolestuttavia kehityspiirteitä, jotka omalta osaltaan ovat johtaneet byrokratisoitumiseen, koska kyse on poliittisista ratkaisuista, joille kenttähallinnossa ei voida mitään. Yksi syy ilmiöihin on ollut julkisen ja yksityisen sektorin lomittuminen, joka on edellyttänyt yhä tiivistyvää erillisiin valvojiin nojaavaa hallinnollista valvontaa ja mitä kummallisempia asiamiesjärjestelmiä. 

 

 

Veijo Tarukannel, julkisoikeuden dosentti, ylituomari emeritus

 

LUE MYÖS